在中国对外交往的漫长岁月中，有不少中国人移居海外，成为海外华侨、华人，至今有数千万居住在100多个国家和地区①。华侨、华人虽身在异国他乡，但心中赤子之情亘古不变。他们拥有比较雄厚的经济和技术实力，在中国革命、建设、改革的各个历史时期，为中华民族的独立和解放、为国家的繁荣和发展做出了重大贡献。这是中国独特的国情和重要的资源。

　　新中国成立后，大部分海外华侨选择加入当地国籍，华侨社会逐步向华人社会过渡。但改革开放20多年来，在经济全球化的大潮下，祖国大陆和港澳台地区移居海外的新华侨数量剧增，分布更加广泛，素质不断提高，这种态势在可预见的未来还将持续发展。据不完全统计，上个世纪50年代，日本华侨华人数量约5万，目前已逾50万，其中大多数为旅日华侨。海外华侨人数迅速增长，既给海外侨社增添了大量新鲜血液，更给侨务工作带来新的挑战并加重了我依法护侨的任务。

　　近年来，要求立法保护华侨合法权益的呼声越来越高，1983年以来历届全国人大、政协会议上，数十位人大代表、政协委员纷纷提出有关立法保护华侨权益的议案或建议。各级立法和行政主管部门也十分关注华侨合法与正当权益的法律保护问题。一方面对于华侨在国外的正当权益，主要由我国驻外外交(领事)机构，根据我国缔结或参与的国际公约或国际惯例予以保护，本文不作深入阐述。另一方面对于华侨在国内的合法权益，一些相关规定散见于我国部分法律、行政法规、地方性法规或部门规章中，目前尚缺乏针对华侨的专门规范性文件，欠缺法律依据来更好地引导和保护这一特殊群体。侵害华侨在国内合法权益的事件时有发生，在处理这些涉侨侵权案件时，常不能依法采取有效的保护措施。因此，迫切需要制定一部专门法律或行政法规，从而更有力地保护华侨的公民权利和因特殊情况形成的利益，进一步促进侨务工作制度化、法制化。

　　一、华侨在国内权益保护的现状

　　华侨是指定居在国外的中国公民②。从这个意义上讲，华侨虽然生活在海外，但作为中国公民，他们享有我国宪法和法律规定的公民权利并受我国法律保护，同时应履行宪法和法律规定的公民义务。随着改革开放的不断深入，海外华侨这一特殊群体在国内的活动和事务日趋增多，他们大多数依法履行了相应的公民义务，但其正当公民权益的保障则缺乏相应完善的法律依据。

　　建国以来，特别是九十年代以来，侨务法制建设取得了较大进展。首先，从中央到地方根据党的侨务政策制定了一些专项涉侨法律、行政法规、地方性法规及部门规章，规定了诸如华侨回国定居、引进侨资、技术、设备与人才以及华侨教育、婚姻、收养、出入境、墓葬等内容。例如《归侨侨眷权益保护法》规定了华侨回国定居、安置、在国内接受义务教育等问题，上海、广西等地方制定了《华侨捐赠条例》，国务院侨办、民政部等部委联合发布的《关于制止和惩处盗掘华侨祖墓的违法犯罪活动的联合通知》规定了华侨祖墓的问题。其次，部分规范性文件则根据华侨的特点作了专项规定，如《国籍法》、《公益事业捐赠法》、《婚姻登记条例》分别规定了华侨国籍的确认、取得、恢复与退出、华侨国内捐赠兴办公益事业问题、华侨与国内公民的结婚、离婚问题等。第三，部分规范性文件对华侨与国内其他公民共性的权益，规定实行国民待遇，如《选举法》明确华侨作为中国公民具有选举权和被选举权，《民法通则》规定了公民私有合法财产、财产继承权等问题。

　　但随着形势变化，侨务法制建设现在已不能适应维护华侨在国内权益的迫切需要。华侨在国内的大多数权益问题在我国现行法律、行政法规中仍属于空白，主要集中在政治权益保障、投资权益保障、财产权益、社会保障以及受教育权益等方面。例如，华侨的选举权和被选举权缺乏实际操作规定，华侨以知识产权在国内投资的权益未作规定，华侨在国内购建私有房屋、国家征用华侨在国内私有房屋的补偿等权益未作规定，华侨在国内医疗、失业保险等社会保障权益未作规定，以及华侨在国内接受高等教育、技术与职业培训未作规定等。

　　由于上述相应法律、行政法规的缺位，各种侵犯华侨在国内合法权益，尤其是投资、财产权益的案件时有发生，不少无法得到依法处理。这不仅损害了华侨的利益，也严重影响我国对外开放的良好形象。据2002年有关部门对福建省侨资企业投资环境调查显示，不满意率达34%-37%。侨资企业反映的“政府诚信”、“投资导向”、“电价税赋”、“市场经济秩序”、“地方保护主义”等问题，不同程度地侵害了海外华侨的权益③。在一些地方，诸如恶意侵占华侨资产、地方政府丧失诚信、执法机关执法不公等严重侵权案件在海外产生了恶劣影响。

　　二、立法保护华侨在国内权益的必要性

　　正如前文所述，华侨在国内的合法权益受侵害状况较为严重，而我国现有法律体系无法提供有效的解决途径，有关政府部门保护华侨权益也缺乏有力的法律武器，因此制定专门法律或行政法规来保护华侨在国内合法权益尤显重要。

　　(一)立法保护华侨在国内权益，有利于完善涉侨法规，是贯彻实施《宪法》的要求。

　　作为国家根本大法的《宪法》第50条规定：“中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益④。”这是制定华侨和归侨、侨眷权益保护规范性文件的前提和法律依据。1990年，我国正式颁布了《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》(2000年修正)，以法律形式保护归侨、侨眷的合法权益，但对华侨权益保护至今没有立法。立法保护广大海外侨胞在国内的合法权益，必然有利于弥补缺漏，完善涉侨法规体系，从而完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。因此，根据宪法要求，适时通过立法保护华侨在国内的合法权益是非常必要的。

　　(二)立法保护华侨在国内权益，是保护华侨合法权益的需要，有利于凝聚侨心，发挥侨力

　　华侨是一个特殊群体，由于生活在国外，无法享受到有些理应享受的公民权利，而且近年来越来越多的华侨回国定居、学习、工作、投资等等，他们在国内的合法权益缺乏有力的法律支持和保护，侵害其在国内合法权益的现象还时有发生。当前相关的涉侨法律、行政法规已无法满足华侨在国内实践的需要，缺口较大。只有通过对华侨在国内权益的立法，才能切实保护好其合法权益。同时，立法保护华侨在国内权益，可体现我政府对海外华侨的真切关怀，使其倍加感受到祖国的爱护之心，从而增强其爱国、爱乡精神和对祖国的向心力，增强其对祖国的认同感、归属感，激发他们报效祖国的热情，更好地为我国以经济建设为中心的三大任务发挥侨力。

　　(三)立法保护华侨在国内权益，有利于政府部门依法行政，涉侨部门依法护侨。

　　依法治国，建设社会主义法治国家，是我国民主政治制度建设的目标之一，依法行政是其中的具体要求。目前，我国有关保护华侨在国内权益的一些规定，散见于各种规范性文件和部门规章中，社会认知程度较低，甚至有些政府部门也不熟悉相关的规定。此外，有些现行的涉及华侨在国内权益保护的规范性文件立法较早，有些部门规章出台较早，随着时间的推移，有的已不适应目前社会发展的需要，有的在实际工作中还缺乏操作性，配套衔接不够。因此，有必要把这些行之有效的法规、规章，通过立法程序进一步补充完善，整合为新的国家专门法律或行政法规，可以为政府部门处理华侨事务提供完备的法律依据。这样既实现了侨务工作有法可依，又可以有效地规范政府相关部门处理华侨事务的行为，促进依法行政，强有力地保护华侨在国内的合法权益。

　　三、立法保护华侨在国内权益的可行性

　　保护华侨在国内的合法权益，是宪法赋予我们的职责。在目前的立法和执法环境下，根据赋予的职责制定专门法律或行政法规是否可行？建国以来，中央和地方各级政府制定了相关规范性文件和部门规章，现行规范性文件中有一些涉侨规定，都为制定华侨在国内权益保护法规提供了可借鉴的内容。各级侨务部门以及相关部门，在处理涉侨事务的工作实践中，依法行政，依法护侨，积累了不少宝贵经验。全国人大华侨委员会、国务院侨办等部门对制定相关法规进行了广泛深入调研，并征求有关部门、专家学者以及广大华侨的意见，也为立法打下坚实基础。其他国家在立法保护侨民方面，也有不少经验值得我国借鉴。几十年来的实践证明，这些法规、规章是正确的、切实可行的。现在有必要根据我国国情，根据社会发展的变化，以宪法为依据，遵循宪法的基本原则，从实际出发，把这些行之有效的处理华侨事务的经验，通过立法程序，进一步整合、完善，制定专门法律或行政法规。

　　当然，目前制定华侨在国内权益保护法存在相当大的难度。全国人大华侨委员会、国务院侨办等部门近年组织开展的立法调研发现，华侨在国内的权益涉及面广，目前国家制定相关法律的时机尚不成熟，条件尚不具备。但在当前紧迫逼人的形势下，循序渐进、先易后难、逐步推进不失为一剂良方。国家立法可分为两部走，首先疏理需要通过建章立制来保护的华侨在国内权益，在充分调研的基础上，由国务院主管部门制定相关的行政法规，科学合理地规定华侨在国内的权利和义务，从而尽早依法切实保障华侨在国内的合法权益；然后逐步完善，待时机成熟后，再由全国人大制定并颁布相关国家法律。同时，积极鼓励有条件的地方率先制定保护华侨国内权益的地方性法规或地方政府规章。这样可以降低国家立法的敏感度，为今后制定完善的华侨在国内权益保护法积累经验，奠定坚实的实践和理论基础。

　　在制定相关行政法规时应注意，华侨在国内权益行政法规不是特权法，而是保护海外华侨作为中国公民应享有权利的平等法。过去我们常常忽略这一点，不把海外华侨作为中国公民，而是过分强调其特殊性，其结果是社会上一部分人对海外华侨基于居住国的特殊性而享有的特殊利益不理解，甚至产生抵触情绪，造成华侨在行使正当权益时困难重重。

　　制定关于华侨在国内权益的专门行政法规，主要涉及的内容大致为：华侨在国内的选举权和被选举权、申请成立社会团体、担任名誉职务等政治方面的权益；申领护照、办理签证，回国探亲、定居、工作、居住、出入境等人身自由方面的权益；在国内投资办厂、发展高新技术企业，捐赠兴办公益事业等方面的权益；在国内的动产、不动产等财产方面的权益；在国内收养、继承、婚姻、监护、抚养、安葬和应有的社会福利保险等方面的权益；华侨子女在国内接受各种教育的权益；国家有关行政机关、司法机关的相关职责等。

　　在立法过程中也应该明确海外华侨应履行的义务。主要内容可包括：不得违反中国法律；不得损害居住国和祖国的合作与交流；必须维护祖国和平统一事业；不得从事损害国家利益的活动等。

　　在立法中还应明确对国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，致使华侨在国内权益受到侵害的法律责任的追究；还应明确任何人侵犯华侨在国内投资、捐赠、财产、人身自由等民商事权益的法律责任的追究等有关规定。

　　四、立法保护华侨在国内权益势在必行

　　华侨是中国公民中一个特殊的群体，其历史作用与巨大贡献得到党和国家及全国人民的高度赞誉，党和国家历任最高领导人都曾给予积极评价。然而我国公民中多数特殊群体，诸如妇女、儿童、归侨侨眷都有专门法律或行政法规保护其合法权益。随着我国经济快速发展和国际地位日益提高，我国法制建设逐步完善，广大海外华侨对其在国内权益保护法规出台的期望值大为增高，对我侨务法制建设提出了更高的要求。

　　制定华侨在国内权益保护法规，必将加大对海外华侨在国内合法权益的保护力度，对于认真贯彻实施党的侨务政策，增强民族凝聚力和对祖国的向心力，更好地凝聚侨心、发挥侨力，实现祖国完全统一，以及全面建设小康社会都将具有重要的战略意义。制定华侨在国内权益保护法规，还可使世界更多地了解中国社会主义民主与法制建设的进程，了解中国政府重视保护公民权益和维护人权的做法，了解中国依法治国基本方略实施的成效。

　　尽管制定华侨在国内权益保护法规是一项政策性很强的工作，涉及的事项十分复杂，但是我认为：根据我国宪法第50条规定，立法保护华侨在国内权益势在必行。

　　①参见“胡锦涛会见全国侨务工作会议代表”，新华社北京2月28日电

　　②参见《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》第2条，中国法制出版社，2003年

　　③参见“海外侨胞在福建经济建设中的作用”，《福建侨务》2004年第1期

　　④参见《中华人民共和国宪法》第50条，人民出版社，2004年

    （作者系国务院侨办秘书行政司干部）