三、近年来中国领事保护机制的健全和发展

　　改革开放前，我国在外国仅设了7个领馆，同外国签订的领事条约仅有3个。目前，我国在外国设立的领事机构共有65个，加上其他外交机构(驻外使馆和团、处)总共有220多个，中国同外国签订的领事条约、互免签证协定等共约有140多个。

　　领事保护是我国外交工作中一项日益突出的重要内容和任务，是中国对外领事关系的核心问题。既与我国公民、企业的切身利益有关，也直接影响政府形象、社会安定和对外交往。做好新形势下的领事保护工作，要立足于国家的经济建设及改革开放，着眼于整体外交的大局，服务于全面建设小康社会的奋斗目标，坚持以人为本、国家利益至上的原则，以保护中国海外公民实际利益和长远考虑为重点，真正从“外交为国”逐渐转化到“外交为民”。“外交为民”已成为中国外交的新特征之一。利用外交资源保护公民利益成了外交工作的新重点之一。近年来我国在领事保护的实践中，逐步形成和完善了各项保护机制。 　　

　　(一)建立和完善了领事保护的工作机制

　　1.应急机制。领事保护应急机制在发达国家领事保护工作中起到很关键的作用，该机制可以在最短的时间内调动尽可能多的资源处理突发的领事事件。我国外交部在总结以往领事保护工作中的经验，借鉴其他国家领事工作好的做法基础上，目前已初步建立了自己的领事保护应急机制。一旦发生涉及中国公民或法人重大人员伤亡或财产损失的突发事件，我们就会迅速启动机制，抓住有利时机对案件进行处理。应急机制的主要内容包括：组成应急小组，制定工作计划；确定联络方案，保障信息畅通；开设热线电话，收集各方信息；协调国内外有关单位共同展开工作。

　　2.协调机制。由于国际安全形势错综复杂，特别是国际恐怖活动加剧，近年来领事保护案件数量剧增，案情复杂，有效的领事保护既需要外交部内部各部门之间的配合，还需要政府其他各有关部门和外交部门协调配合。2004年7月19日，国务委员周永康和唐家璇同志主持召开了国务院研究部署加强境外人员和机构安全保护工作会议。会议要求各有关部门和单位要充分认识做好我海外人员和机构安全保护工作的重要意义，按照中央的部署和要求，抓紧建立我海外人员和机构安全保护工作部际协调机制和驻外使馆牵头的安全保护工作机制，制定完善相关法规和政策措施，分工负责，密切配合，切实维护好我境外人员和机构的安全。2004年11月10日，由外交部牵头，国务院其他有关部委组成的“境外中国公民和机构安全保护工作部级联席会议”在北京成立，专门应对境外中国公民和机构的安全事件，以加快重大危机事件的外交解决程序，提高工作效率。2004年7月1日，外交部正式设立涉外安全事务司，负责执行我外交涉及非传统安全领域的方针政策，主管有关调研工作，协调处理相关涉外事务。同时，在外交部内成立了专门负责处理重大突发领事保护案件的应急小组。此外驻外领馆也成立了以使馆或领馆牵头的协调机制，为当地中国人提供安全保护和救助。

　　协调机制的建立，为领事保护工作的有效开展提供了组织保障。一旦应急机制启动后，外交部与其他相关部门、外交部领事司与其他司全力配合，力争在最短的时间内以最有效的方式来保护我国公民和法人的利益不受损失，或将损失减少到最低程度。

　　3.预防措施机制。做好领事保护工作，不仅要处理好突发事件，更重要的工作是防患于未然。外交部制定的预防性保护措施包括：不定期发布旅行警示，建议公民避开局势动荡、治安混乱的国家和地区；对一些高危国家实行安全公告制度；通过外交部网站发布《中国境外领事保护和服务指南》；在有条件的驻外使领馆建立侨民登记制度，以便紧急情况时能够快速处理。

　　2000年外交部首次出台了《中国境外领事保护和服务指南》，其主要内容包括领事官员能够提供的协助内容和服务内容以及什么情况下不能提供协助的内容等，其目的是告知中国公民在国外旅行、工作、学习或居留期间，如何通过中国驻外使领馆维护自己的正当权益。此外，在外交部网站上还专门设有“走出国门注意事项”栏目，不定期地发布有关国家的信息，小到赴某些国家须慎带药品，大到提醒中国公民不要前往某些局势危险的国家和地区等。各驻外使领馆也根据驻在国的形势发布各类安全警示信息。

　　中国政府正在继续探索预防性领事保护的新途径。进一步完善海外侨民登记制度，收集各国政治、经济、法律、交通以及社会治安等情况，主动向有关部门及因公因私出国人员提供，尽量减少有关领事案件的发生。建立领事保护预警机制，不断完善处置突发事件的应急协调机制，做到反应及时、联络畅通、处理果断。应急机制和预防性机制的实行，是领事保护工作制度化和规范化发展的重要部分，标志着中国领事保护工作的逐步成熟。

　　4.领事新闻发布机制和与公众交流机制

　　我国各驻外使领馆正在逐步建立新闻发布制度。事件发生后，马上指定专人接受媒体采访，向外界发布最新进展情况。外交部网站及时发布来自各驻外使领馆的信息，为媒体及公众了解事件进展情况提供了信息渠道。随着一些宣传服务措施的实行，公民对外交及领事工作有了更深的了解，向外交部和驻外使领馆寻求领事保护的观念逐渐加强。

　　5.加强了与领事保护有关的立法工作。第十届全国人大常委会第十一次会议于2004年8月通过决定，批准中国加入《联合国人员和有关人员安全公约》。中国加入该公约后，更加有利于加强对包括中国派出人员在内的联合国人员和有关人员的安全保护。这表明中国政府正在加快立法进程，保护日益庞大的海外人员群体的安全。外交部还表示，支持并正在积极参与制订《关于制止核恐怖主义行为的国际公约》等。

　　中国在加快与有关国家的谈判争取更多双边司法合作的同时，也加快了批准有关国际条约和公约的步伐，利用多边条约中的一些司法协助条款来维护中国海外人员的安全和合法权益。随着人员往来的频繁和海外人员的安全问题日益凸显，难免会发生各种问题，保护我国公民人身安全已经成为我们批准国际条约和加入国际组织时考虑的一个重要问题。

　　(二)促使中国领事保护机制发展的因素

　　客观上，中国海外公民数量的剧增和随之而来的安全问题的日益突出，需要政府加大领事保护工作的力度，完善相关的保护机制。

　　我们党和国家领导人历来非常重视保护海外中国公民的合法权益，要求外交部门全力做好领事保护工作。2004年6月10日阿富汗发生针对我工程技术人员的袭击事件后，国家主席胡锦涛立即指示外交部和驻阿富汗使馆采取一切措施，尽最大努力协助抢救伤员，妥善处理遇害人员的有关事宜，胡主席表示，“我们珍惜每一位同胞的生命，决不容许恐怖主义威胁中国公民的人身安全，中国政府将尽最大努力确保境外中国公民的安全”。全国人大常委会委员长吴邦国、国务院总理温家宝也通过不同形式，指示有关部门采取措施确保中国驻阿富汗机构人员的安全。对诸如国般客机韩国空难、莫斯科友谊大学大火案等重大案件等也都是亲自过问，对案件处理做出具体指示；对个别处理难度较大的案件，有时甚至亲自出面做对方国家领导人的工作。新一届政府成立以来，我国领事保护工作进入了新的发展阶段，外交部和驻外使领馆以“三个代表”重要思想统领新时期的领事保护工作，从实践“三个代表”重要思想出发，牢固树立群众利益无小事的观念，从立党为公、执政为民的高度，认真处理领事保护案件，积极维护境外我公民的合法权益，体现了党和政府执政为民的良好形象。

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