四、我国领事保护工作中存在的问题和思考

　　(一)从事领事保护工作的专业人员匮乏

　　做好领事保护工作，需要对本国国情，尤其是驻在国国情有深刻了解，需要掌握驻在国政治、经济等各方面的情况，还要求有高超的外交技巧，广交朋友，在关键的时候能找到有效的沟通渠道。目前中国驻外使领馆承担领事工作的领事官员们大多忙于日常的颁发护照、签证、办理公证等事务性工作，很少有人专门负责研究所在国与领事保护有关的法律法规，也无暇去探求便于紧急情况下实行领事保护的渠道。因此，应进一步加强领事干部队伍建设，一方面通过规范化培训，提高领事干部的业务素质和政策水平；另一方面，应加强领事保护工作的调研，对领事工作中的关乎全局的问题进行观察与思考。密切跟踪领区内形势和侨情，对有可能影响到我公民和机构安全的因素进行深入研究，加强对驻在国法律制度、司法程序和保护本国公民的方法等的调研工作，探索针对当地具体国情如何做好工作的途径，提出具有宏观性、前瞻性和建设性的工作建议。尤其是在特殊国家、特殊地区开展领事保护工作，要突破领事保护的传统做法，在观念和手段上寻求创新，除了做好官方渠道的工作之外，要广辟途径，加强对特定地区和国家的宗教、教派、部落、政党、非政府组织等多层面的工作力度，提高对突发事件和棘手问题的预防能力和处置能力。

　　(二)对领事保护工作的经费投入不足，缺乏专项基金等保护手段

　　领事保护工作的关键是要有资金保障。目前，我国并没有法律规定的领事保护经费，侨民的遣返费用、医疗费等都要由使领馆出面筹措。因此，尽快建立起象美国等西方国家的紧急资助境外侨民的各项机制，才能促进领事保护工作和服务工作更快的发展。

　　(三)法律保障不够健全

　　海外人员安全问题的涉外处理主要依赖于双边关系，中国与相关国家之间是否签订刑事司法协助或引渡条约对许多具体事务的处理有很大的影响。据统计，截至今年5月，中国签署的双边刑事司法协助协定只有几十个，双边引渡条约更是只有21个，这种双边法律方面的空白某种程度上制约了中国保护海外人员安全的努力。为此，中国在加快与有关国家的谈判争取更多双边司法合作的同时，应加快批准有关国际条约和公约的步伐，利用多边条约中的一些司法协助条款来维护中国海外人员的安全和合法权益。

　　(四)中国公民海外安全问题要从两个方面着手解决

　　一是有完善的保护机制，政府部门预先发出安全预警，事后及时妥善地处理。另一方面公民自身应加强法制观念和自我保护意识。作为发展中国家，中国的普法教育还不完善，中国公民的法制观念与发达国家的公民相比，还有一定差距。应对国民做好出国之前的宣传教育工作，使他们了解目的国的生活习惯、风俗情况、有关法律法规以及有可能面临的各种风险，引导他们与住在国居民和睦相处，积极主动融入当地社会，合法经营，遵纪守法，积极参与当地公益活动，努力改善与当地民众关系。在求得稳定的生存条件下，发展自己的事业，尽量避免类似“西班牙烧鞋事件”这样由恶性竞争带来的利益冲突事件的发生，树立中国人良好的对外形象。同时加强对公民进行规避风险的教育和防范危机的培训，提高海外公民和企业的防范能力。

　　(五)正确处理国家和个人的利益关系

　　在处理涉及国家重大利益的领事保护案件时，注意协调国家和个人利益之间的关系，既要保护个人的合法权益，又要配合整体外交工作的大局。领事保护主要在他国领土上进行，良好的双边关系是领事保护的重要前提。驻外使领馆要立足平时，推进我国与驻在国在各领域的交流与合作，为领事保护创造有利的宏观环境，同时多做驻在国外交、治安、执法部门和地方政府的工作，做到朋友多，信息灵，关键时刻能找到人、办成事。在实际工作中要掌握好领事保护工作的“度”，既要依法保护，又要尊重驻在国的法律法规，不能干涉别国内政。在处理埃尔切事件的过程中，中国注意了处理的“度”，因为这一事件纯属民间贸易纠纷，并非种族歧视，且西班牙政府采取了有效措施，既进行严正交涉，保护中国公民的切身利益，又不致影响两国关系，并为华商提供了具体建议，照顾到了华商在西班牙的长远利益。在处理一些恶性事件时，要统筹兼顾，着眼长远，既要适当照顾国内民众情绪，正确引导舆论，维护好国内社会稳定大局，又要妥善处理好我与事发国的双边关系，尽量降低影响，减少干扰，防止双边关系，特别是经贸和劳务合作受到冲击。

　　保护境外中国公民和法人的合法权益，增强中华民族的凝聚力，实现中华民族伟大复兴是一项长期而艰巨的任务，事关我国家建设和长治久安的大局。做好海外侨胞权益保护工作，具有重要的战略意义。随着全球化时代中国融入国际体系步伐的加快，我们的领事保护工作任务必然会越来越重。中国政府在向广大海外华侨华人提供优质服务，尽力解决他们在生存、发展上的问题，依法保护中国公民在海外的合法权益方面，做出了很大努力，赢得了全体人民的普遍赞誉，使广大海外侨胞深切感受到了祖国的强大、民族的骄傲和人格的尊严，提高了全体中华儿女的凝聚力和民族自豪感。同时，还应看到，由于中国的国情国力所限，中国的领事保护机制还有待于进一步发展和完善，中国的领事保护工作仍然任重而道远。

　　(作者系国侨办秘书处副处长)

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